土地闲置管理办法(最新)行政收回闲置土地的程序

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• 2023-01-01 17:39:35
• 分类:百科

我国现行行政法律制度的“闲置土地”处置制度，是为了遏制土地资源闲置的社会问题，应当被理解为

《宪法》第10条

土地管理法第五十八条中

1、

2、

3、

4、

5、

依照前款第1项、第2项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。但对于收回的程序只字未提，不利于行政相对人的权益保护，也不利于行政机关的依法行政。在行政法律体系中，此条规定的第1项和第2项应当给予补偿的情形，实际与国有土地上房屋征收补偿条例存在适用竞合的情形，在适用五十八条进行收回的情况下，也应当依据征补条例规定的程序进行，并且遵循先补偿后搬迁的原则。但对此最高院和立法部门并未明确，致使有的地方政府在收回国有土地使用权的过程中单独适用了现行土地管理法第五十八条的规定，甚至存在没有补偿的情况下即予收回。因此土地管理法第五十八条和征补条例的适用关系应当进一步明确解释。确保程序公正，严格保障土地使用权人的合法利益不受侵犯。

PART TWO

情形分析

而涉及到国有土地使用权的收回，我国现行的法律制度有

两种主要情形

一是

二是

《中华人民共和国土地管理法》第三十七条

《收回国有建设用地使用权决定书》

同时，收回国有土地使用权应当区分是行政处理决定还是行政处罚决定。收回国有土地使用权是地方人民政府及其土地管理部门管理、保护和开发土地资源的重要行政管理措施，主要是以行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。行政处理决定，是指因社会公共利益、土地管理的必要，地方人民政府根据相关法律法规的规定，适用收回决定，收回土地使用权的行为。行政处罚决定，是指公民、法人或其他组织怠于履行开发建设职责，导致国有建设用地闲置满两年以上，地方人民政府根据相关法律法规的规定，适用行政处罚程序作出处罚决定，无偿收回国有土地使用权的行为。虽然行政处理决定和行政处罚决定的结果殊途同归，但是两类行政行为的法律性质、法定程序及法律依据截然不同。

为严格区分收回国有土地使用权的行政处理决定和行政处罚决定，原国家土地管理局曾制定

《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》

《城市房地产管理法》第二十五条

行政处罚决定”及第七条第二款依照该条例第四十七条第二款

（作者 王子诚 实习律师助理）

根据国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定，若不属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条¹和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条²的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

因此，原国土资源部门、现规划资源部门具有查处本行政区域内闲置土地的法定职权与职责，有权依法作出具体行政行为，收回闲置土地。该程序中相关行政部门应当注意实体与程序的合法性与合理性，避免由此引起行政复议或行政诉讼案件。此文，笔者基于行政部门的角度，从法律条款的基本规定出发，详细梳理行政收回闲置土地的相关程序，并结合相关案例总结实务中存在的客观障碍。

一、行政收回闲置土地的程序

行政机关作出具体行政行为应遵循合法、合理、程序正当等原则。主管部门通过行政行为收回闲置土地，一般会涉及调查、认定、公告、听证、下达决定等必要行政程序，主要环节详细梳理如下。

（一）发现涉嫌构成闲置土地，三十日内立案登记开展调查

规划资源部门主动发现土地闲置情况或在收到其他主体关于土地涉嫌构成闲置的投诉、举报或者查处申请后，应在三十日内立案登记并针对涉案土地开展调查。立案后应向国有建设用地使用权人有效送达《闲置土地调查通知书》³，要求其在三十日内按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。同时，规划资源部门也应该主动履行闲置土地调查职责，可以采取询问当事人及其他证人，现场勘测、拍照、摄像，查阅、复制与被调查人有关的土地资料，要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明等方式进行尽职调查。

（二）根据调查结果依法认定是否构成闲置土地及闲置原因

规划资源部门应根据国有建设用地使用权人提供的相关资料和说明，结合主动获取的尽职调查结果，及时依法认定涉案土地（包含未开发或部分开发后停滞的土地）是否构成闲置土地。在涉案土地满足闲置土地认定条件的前提下，再分析论证导致闲置的原因，不同原因会面临不同的处置结果。

《闲置土地处置办法》第八条⁴明确规定了属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的具体情形。根据法条列举的情形可知，因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形应当是政府、政府有关部门的行为导致土地不具备客观动工开发的条件或不能动工建设，若符合该种情形，则规划资源部门应当根据实际情况与国有建设用地使用权人协商一致，选择延长动工开发期限，调整土地用途、规划条件，由政府安排临时使用，协议有偿收回国有建设用地使用权或置换土地等方式对闲置土地进行处置，而无权通过行政行为收回闲置土地。

关于闲置土地的认定及原因等具体内容可详阅本主题专栏的第一篇文章《土地闲置的认定及成因分析》。

（三）下达《闲置土地认定书》并通过门户网站等形式向社会公开

规划资源部门根据调查结果依法认定涉案土地构成闲置土地，且查清闲置原因后，无论是企业原因还是政府原因，亦或是二者共同原因，均应依法向国有建设用地使用权人有效送达《闲置土地认定书》，该《闲置土地认定书》须载明国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址，闲置土地的基本情况，认定土地闲置的事实、依据，闲置原因及认定结论等事项。同时，规划资源部门应当通过门户网站等形式主动向社会公开，直至该闲置土地处置完毕。

图1：广东省自然资源厅官网公示的闲置土地信息

图2：广东省自然资源厅官网公示的闲置土地信息

图3：深圳市规划和自然资源局官网公示的闲置土地信息公开表

图4：重庆市规划和自然资源局官网公示的闲置土地信息公开表

（四）书面告知听证权利，依申请依法组织听证

由于企业自身原因导致土地闲置的，规划资源部门根据《闲置土地认定书》拟对国有建设用地使用权人作出征缴土地闲置费或收回国有建设用地使用权决定前，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条⁵、《闲置土地处置办法》第十五条⁶的规定，有效送达《闲置土地处置听证权利告知书》，书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。

国有建设用地使用权人要求举行听证的，规划资源部门应当依照《自然资源听证规定》⁷依法组织听证。为保障国有建设用地使用权人陈述、申辩的权利，遇案件复杂或其他原因的，若有必要，规划资源部门亦可主动召开听证会。针对国有建设用地使用权人在听证过程中提出的事实、理由和证据，规划资源部门应当进行复核。

（五）责令限期动工，逾期仍未动工，报经有批准权的人民政府批准后下达《收回国有建设用地使用权决定书》

规划资源部门作出无偿收回国有建设用地使用权决定的具体行政行为，依据行为性质属于行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款的规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”

因此，为保障闲置土地使用权人的程序性权利，规划资源部门在下达《收回国有建设用地使用权决定书》之前应向使用权人有效送达《责令限期动工开发建设通知书》，逾期未动工建设的，报经有批准权的人民政府批准后依法下达《收回国有建设用地使用权决定书》无偿收回建设用地。《收回国有建设用地使用权决定书》中应列明权利救济的途径及期限，告知国有建设用地使用权人对收回决定及相关程序不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

二、客观障碍

通过具体行政行为无偿收回闲置土地程序复杂，且主要依据的部门规章《闲置土地处置办法》法律效力层级较低，经2012年修订后未再进行修订，具有一定的滞后性。实践中，行政机关内部层层审批流程冗缓，作出的《收回国有建设用地使用权决定书》大部分又在行政诉讼程序中被法院判决撤销。众多原因都阻碍了规划资源部门通过行政行为收回闲置土地，笔者结合业务经验、检索梳理相关案例，将实践中主要的障碍因素分析如下。

（一）闲置土地处置中的部门协同和联动机制不完善

国有土地出让项目落地主要由地方党委、政府及有关部门决策，土地出让合同中具体条款的约定也主要由发改、建设等部门确定，规划资源部门一般从成交确认、交地后开始进行后期监管。但由于负责项目前期的主管、经办部门与规划资源部门之间缺少对接沟通，经常出现土地涉嫌闲置但未被及时发现的情况，且闲置时间越久，期间叠加的闲置原因就越发复杂。

若土地使用人权又拒不配合调查，规划资源部门在缺少其他主管部门的协同与联动配合的条件下，难以凭借一己之力调查清楚，清晰明确是企业自身原因还是政府原因，且政府与企业难以协商一致，最终无法进入有效处置程序。

（二）规划资源部门权责不对等，处置程序受人民政府的审批权限制

规划资源部门在闲置土地处置程序中需依法履行监督检查、调查、认定、公告、听证、请示、下达决定等职责，会承受来自社会及政府的巨大压力，职权和职责不对等。

实践中，规划资源部门经过千辛万苦调查核实依法认定土地构成闲置系企业自身原因后，按程序向有批准权的人民政府提出收回国有建设用地使用权决定的请示时，部分人民政府倾向于与使用权人协商解决，对直接无偿收回的处置方式持谨慎态度。因此，往往会因为缺少人民政府的一纸批文，导致整个行政行为收回闲置土地的程序终将无法从《闲置土地处置办法》的条文理论变为拍板落地的实践案例。

（三）行政行为合法性要求严格，《收回国有建设用地使用权决定书》被撤销的比例较高

行政行为收回闲置土地的程序较为复杂，合法性要求严格，加之规划资源等部门的工作人员对相关具体程序不熟悉，导致实践中大部分的《收回国有建设用地使用权决定书》在行政诉讼程序中被法院判决撤销。以下为笔者于2022年4月15日在Alpha系统关联《闲置土地处置办法》第十四条且限定关键词“收回国有建设用地使用权决定书”检索行政诉讼案例的可视化图表及相关简要分析。

图5：时间分析可视化

从时间分析可视化图中可以看出，2018年该类行政诉讼案件达到峰值，为156件，此后呈逐年下降趋势。该趋势的背后，一方面体现政府部门工作人员合法行政能力的提升，另一方面也从侧面反映政府对行政行为回收闲置土地的处置方式的管控与谨慎。

图6：程序审理分析可视化

从程序审理分析可视化图中可以看出，该类行政诉讼案件上诉率较高，可以一定程度上说明原被告双方对案件基本事实或法律适用的争议较大。（因经过二审的案件部分法院仅公布了二审的生效裁判文书，所以出现了二审案例比一审件数多的检索结果）

图7：一审裁判结果分析可视化

从一审裁判结果分析可视化图中可以看出，该类行政诉讼案件被告行政机关败诉率为53.62%，可以一定程度上反映行政行为不规范等原因导致《收回国有建设用地使用权决定书》被法院依法判决撤销的比例较高。

图8：二审裁判结果分析可视化

从二审裁判结果分析可视化图中可以看出，二审维持原判的比例为76.06%，改判的比例较低。

图9：再审裁判结果分析可视化

从再审裁判结果分析可视化图中可以看出，驳回再审申请的比例为84.21%，再审程序受理比例低，改判比例更低。

经笔者梳理大量相关判例后，针对《收回国有建设用地使用权决定书》被撤销、行政部门败诉的核心原因主要总结如下几点：

1.未尽职全面调查，认定构成闲置土地的事实不清，证据不足

规划资源部门对本行政区域内已出让土地的动工建设状况不了解，在收到投诉、举报或者申请后，未登记立案、进行尽职全面调查。部分规划资源部门送达的《闲置土地认定书》当中，未认定土地闲置的依据，且对造成土地闲置的原因及结论未作出认定，法院均会认定属于事实不清，证据不足。另外，在企业原因叠加政府原因导致土地闲置的情况下，规划资源部门仅以企业原因作出收回决定的亦属于认定不清。⁸

2.违反相关法律、法规的行政执法程序

行政行为必须兼具实体与程序的合法性，在行政行为收回闲置土地的过程中，必须严格保障国有土地使用权人的程序性权利，常见的违反法定程序的行为有：

（1）未合法有效送达

程序中，规划资源部门应当通过直接送达、留置送达、邮寄送达或者转交送达的方式送达《闲置土地调查通知书》《闲置土地处置听证权利告知书》《闲置土地认定书》《责令限期动工开发建设通知书》等行政文书，只有受送达人下落不明，无法按照前述方法送达的，方可通过公告送达。部分行政部门在未经采用直接送达等方式未能送达的情况下就直接采用公告送达方式送达相关行政文书，法院会认定为未合法有效送达，属于程序违法。另外，即使能够采用公告送达方式送达，亦应自发出公告之日起至法定公告期届满才能视为送达，违反法定时间要求亦属于违反了处置的程序性规定，亦属程序违法。⁹

另外，对同一块土地重新再次启动处置程序时，若未重新向土地使用权人送达《闲置土地调查通知书》，而是直接送达《闲置土地认定书》，亦会被法院认定为违反法定程序。¹º

（2）未告知听证权利

《闲置土地处置办法》第十五条明确了规划资源部门在作出行政决定前应履行告知国有建设用地使用权人申请听证权利的职责，未书面告知或无法举证证明履行了告知职责的，均会被法院认定为违反法定程序。¹¹

另外，规划资源部门作出《闲置土地处置听证权利告知书》的时间节点也十分关键，若违反先听证，后请示、批复决定的程序顺序，会被法院认定为违反《闲置土地处置办法》第十五条之规定。¹²有的规划资源部门直接同时送达《闲置土地处置听证权利告知书》《收回国有建设用地使用权决定书》亦属于程序违法。¹³

（3）未责令限期动工建设

《闲置土地处置办法》未明确规定规划资源部门在下达《收回国有建设用地使用权决定书》之前应向使用权人有效送达《责令限期动工开发建设通知书》，但无偿收回国有建设用地使用权实质属于对使用权人权利产生重大影响的行政处罚，部分法院会根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款的规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”认定未送达《责令限期动工开发建设通知书》，直接下达《收回国有建设用地使用权决定书》的行为违反法定程序。¹⁴

处置闲置土地的根本目的是为了促进土地利用，促进节约集约用地。政府及政府相关部门应当主动履责，依法及时处置闲置土地行为。但由于通过行政行为收回闲置土地的程序复杂，且实践中存在着诸多客观障碍，近几年通过行政行为无偿收回闲置土地的成功案例越来越少，有待政府及政府相关部门在职权范围内积极探索、创新尝试更多、更灵活的闲置土地处置方式。

文中注释

1、《中华人民共和国土地管理法》2019年修订后调整为第三十八条：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

2、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

3、《闲置土地处置办法》第六条：《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。

4、《闲置土地处置办法》第八条：有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

5、《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

6、 《闲置土地处置办法》第十五条：市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

7、原《国土资源听证规定》已被修改为《自然资源听证规定（2020修正）》。

8、参见福建省龙岩市中级人民法院（2020）闽08行终180号判决书：事实来看，2011年8月4日前，本案土地闲置的原因是被上诉人企业原因；2011年8月4日后，涉案土地经永定区人民政府批复，并由被上诉人与龙岩市永定区土地征收服务与自然资源收购储备中心签订《永定县国有土地使用权收购合同》后，涉案土地已列入政府的储备建设用地范畴，被上诉人既无权就该地块进行继续开发，也无开发的必要，故涉案土地闲置的原因属前述法规规定的第（六）项规定的情形，应属政府原因，不能归结为被上诉人。上诉人主张涉案土地闲置是被上诉人的行为造成的，与事实不符，本院不予采纳。

9、参见海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初119号判决书：澄迈县国土局在处置案涉土地程序中，在未经采用直接送达方式未能送达的情况下，就直接采用公告送达方式送达《闲置土地调查通知书》，应认定为未向原告送达《闲置土地调查通知书》，属于程序违法。另外，根据上述规定，即使能够采用公告送达方式送达，亦应自发出公告之日起经过60日才能视为送达。澄迈县国土局在发出的公告中设定“10日后视为送达”，违反了处置的程序性规定，亦属程序违法。

10、参见海南省高级人民法院（2019）琼行终142号判决书：万宁国土局于2016年对海南烟草公司作出万土处字〔2016〕9号《闲置土地认定书》认定造成土地闲置原因为政府原因，并选择与海南烟草公司达成延长开发期限的方式进行处置，应认定处置已经完成。万宁市政府第二次启动对海南烟草公司闲置土地的处置程序，应重新向其送达《闲置土地调查通知书》，但万宁市政府第二次启动对海南烟草公司闲置土地进行处置，未重新向其送达《闲置土地调查通知书》，就直接向其送达万土处字〔2018〕1号《闲置土地认定书》，应认定处置行为属于违反法定程序。

11、参见天津市宝坻区人民法院（2016）津0115行初13号判决书：本案，被告宝坻区国土资源分局未能提供有效证据，证明向原告合法送达《闲置土地处置听证权利告知书》，应认定被告宝坻区国土资源分局作出行政决定前未履行告知义务，侵犯了原告的权利，属于违反法定程序。

12、参见郫县人民法院（2018）川0124行初170号判决书：被告温江国土局已经决定收回案涉宗地使用权并请示上报温江区人民政府批准后，才告知原告的听证权利，听证后亦未报经有权人民政府审批决定。该听证程序完全丧失了让行政相对人充分陈述意见、质证、申辩的应有之意。违反了《闲置土地处置办法》第十五条之规定。

13、参见万年县人民法院（2020）赣1129行初42号判决书：本案中，原上饶县国土资源局在作出饶县国闲认字〔2017〕03号《闲置土地认定书》之前应当向原告发出《闲置土地调查通知书》，履行调查核实程序；在作出饶县国闲收字〔2017〕03号《收回国有建设用地使用权决定书》之前应当履行听证告知程序，但原上饶县国土资源局却违反上述法定程序，于2017年12月同时向原告送达饶县国闲收字〔2017〕03号《收回国有建设用地使用权决定书》、饶县国闲认字〔2017〕03号《闲置土地认定书》、饶县国闲听字〔2017〕03号《闲置土地处置听证权利告知书》、饶县国闲告字〔2017〕03号《闲置土地情况告知书》、饶县国闲通字〔2017〕03号《闲置土地调查通知书》等行政文书，剥夺了原告享有的陈述权、申辩权和听证权，故原告要求撤销原上饶县国土资源局作出的饶县国闲收字〔2017〕03号《收回国有建设用地使用权决定书》，本院予以支持。

14、参见南平市延平区人民法院（2018）闽0702行初62号判决书：第三、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”，被告顺昌国土局在下达《收回国有建设用地使用权决定书》之前，未依法责令当事人限期动工建设，逾期不动工建设的，无偿收回建设用地。综上所述，被告顺昌国土局对原告闽一公司闲置土地的调查处置过程，违反了相关法律、法规的行政执法程序规定。

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